國際透明組織指稱盧森堡是洗錢溫床
台灣受邀參加拜登於2021年底舉辦的「民主峰會」，會後提交書面承諾清單，展現台灣與全球或辦共同推動國內外民主人權事務的堅定決心。台方書面承諾清單之中，多項行動承諾的主題都是反貪腐與財政透明化，並將資助「國際透明組織」(Transparency International)40萬美元以支持「全球反貪集團」之全球倡議工作。
國際透明組織長期關注並推動財政透明與洗錢防制的倡議工作，2021年2月發布報告「幽暗之處－盧森堡4.5兆歐元基金投資業背後的藏鏡人到底是誰？」(IN THE DARK Who is behind Luxembourg’s 4.5 trillion-euro investment funds industry?)，質疑身為全球第二大投資基金管理國家，且已實施歐盟指令要求的揭露最終受益人(Beneficial Ownership)法令已有兩年，竟仍有高達八成的投資基金尚未申報其最終受益人！儼然成為貪腐、洗錢的庇護天堂。該報告並指出問題應該出在盧森堡對於最終受益人的定義以及核認機制不足，建議歐盟與盧森堡當局應檢視、修正既有的受益人定義，並建構跨國政府資料庫比對的機制。
投資基金涉入詐騙與洗錢的實例
投資基金涉入為犯罪、洗錢工具，知名案例如馬來西亞的1MDB案(該案細節可參閱《鯨吞億萬》，早安財經出版)，涉案人等利用在古拉索群島設立的小型投資基金，來持有一些空殼公司，藉此來藏匿侵吞自馬來西亞國庫的資金。又例如OneCoin加密貨幣龐式詐騙案，有高達400億美金的非法詐騙金錢，在一家美國律師事務所的安排之下，流入了開曼群島與愛爾蘭的私募基金。
本文以下摘要國際透明組織(Transparency International)公布於2021年2月8日的報告「幽暗之處－盧森堡4.5兆歐元基金投資業背後的藏鏡人到底是誰？」(“IN THE DARK – Who is behind Luxembourg’s 4.5 trillion-euro investment funds industry?”)
盧森堡的投資基金與洗錢防制規範
現有超過 15,000 間證券投資基金立足於盧森堡，而這些基金持有的資產超過 4.5 兆歐元。據估計，全球有 67% 的跨境基金均在盧森堡註冊。這裏的證券投資基金業的規模和價值僅次於美國。可於盧森堡成立的不同類型的集資工具包括：創業投資基金、歐盟可轉讓證券集合投資計劃 (UCITS)、集合投資計劃 (UCI)、風險資本投資公司 (SICAR)及專業投資基金 (SIF)。這些基金均受制於不同的監管要求，亦有相應的洗錢風險。但盧森堡當局仍將整個基金業的整體洗錢風險列為甚高。
為了降低盧森堡的洗錢風險，當地政府採用了兩項主要措施：
- 反洗錢檢查
投資基金經理或顧問均須遵守反洗錢規定。他們必須瞭解並考慮到自己的投資組合、營運地區、客戶概況中所面對之主要風險，並建立適當的客戶盡職調查。他們必須收集最終受益人(beneficial owner，以下簡稱受益人)、企業投資者的真實個人訊息，並加強客戶盡職調查，包括調查被視為高風險的案例資金來源。他們亦有義務向有關當局舉報可疑交易。負責管理基金的經理人要完成上述監管要求，並不簡單、輕鬆。
- 受益人公開登記冊(Public beneficial ownership registers)
歐盟第五洗錢防制指令 (AMLD) 要求歐盟成員國建立受益人公開登記冊，以供有關當局、公民社會、傳媒及企業對真實的法人擁有人作出更嚴格及詳細的審查。在盧森堡自2019年起開始建立受益人公開登記冊，所有投資基金均須向盧森堡商業登記處所管理的受益人登記冊 (RBO) 披露其受益人。
盧森堡的反洗錢法遵照歐盟反洗錢指令，規定應揭露之受益人是指通過直接或間接擁有超過 25% 的股份或投票權，或通過其他方式擁有或控制該實體的任何自然人。如果按照上述定義仍無法確定受益人，該實體則必須提供有關擔任其高級管理職務的自然人資訊。
上述盧森堡反洗錢錢新制成立後的幾個月內，記者據此發現黎巴嫩中央銀行的前行長是幾間於盧森堡註冊的公司的實際受益人。然而，企業的遵從與洗防措施的落實之間，存在著嚴重落差，特別是登記冊中的數據準確性與檢定，以及對投資資金的處理手法的遵從程度等等，均影響登記冊作為洗錢防制工具的有效性。
受益人公開登記冊的規範力道
瞭解企業的最終受益人是誰，乃是執法、稅務和其他機構調查腐敗、逃稅與其他犯罪活動的關鍵也是重大挑戰。國際透明組織於 2019 年有關各國遵從 FATF 關於受益所有權的建議之調查中指出，設立登記冊國家的有關當局可以通過受益所有權登記冊，更及時地擷取受益所有權的有關數據。然而，登記冊存取難易度可有助發現潛在的不法行為，而進一步調查則取決於規條的充分性與登記冊中之信息質量。公共實益擁有權登記冊可促進更多有關數據的審查，並揭示需解決的潛在漏洞與弱點。此報告及作為 Open Lux 計畫 (盧森堡開放計畫) 所發布的故事均闡明了若盧森堡與歐盟當局想借登記冊更好地實現歐盟的洗錢防制指令，他們所應考量的一些議題。
資訊揭露框架的漏洞－投資人可匿名的漏洞必須填補
所謂的最終受益人(beneficial ownership)的定義，投資基金與享受財務利益的個人，其概念有別於擁有控制基金與決策權之個人，且出於分散風險考量，投資者通常持有的份額大多不到25%－申報揭露門檻，因此犯罪者只要藉由多個投資基金分散持股就可規避揭露門檻而保持匿名。所以，除了追究控股者的身分之外，還要再進一步追查金流確認所揭露的投資人，確保基金的「最終投資者」(end-investor)也與受益人公開登記簿一致。
欠缺可靠的驗證機制
受益人的資訊參差不齊，未經獨立驗證過，這個問題不只是公開的受益人登記簿，私有的登記簿也有存在著相同問題。英國在2018年7月檢視了商業廳的「重大控制力名單」(Persons of Significant Control Register)，發現有9千間公司受控於一群受益人，而這些受益人每位都掌控了100家以上的公司，顯示登記簿上顯示的受益人可信度不高，另外也有超過1萬家公司宣稱其最終受益者為英國境外的另一家公司，而這樣的紀載並不符合英國法令，更別說所揭露的最終受益的境外公司竟有73%來自「具有保密機制的地區」(secrecy jurisdictions)。以此標準來檢視盧森堡的受益人公開登記簿，也存在者極為相似的情況。
革新建議
- 修正投資基金的最終受益人定義，來確定受益人既是一位真實的自然人(real natural person)，同時也是最終的投資人(end-investor)被揭露在公開的受益人登記簿。
- 對現行公開受益人登記簿進行檢視，評估法律實體已遵循規則，不遵循或提供錯誤訊息的情況，應即時給予對應的懲處。
- 建構跨國合作機制，在符合個資保密的前提下，利用先進的分析技術，跨國比對不同政府的資料庫。
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